Por Liurka Otsuka Salinas (*)
La elección de un nuevo Congreso bicameral inaugura un nuevo ciclo político y legislativo para el Perú. Más allá de la renovación de sus integrantes, el Congreso asumirá la responsabilidad de legislar sobre un ordenamiento jurídico profundamente transformado durante el periodo 2021–2026. En esos años se aprobaron diversas reformas vinculadas con la igualdad de género, la educación, la familia y la protección de niñas, niños y adolescentes que modificaron aspectos relevantes de las políticas públicas orientadas a garantizar derechos. Corresponderá ahora al nuevo Congreso y al Poder Ejecutivo decidir si ese legado normativo consolida el modelo de Estado constitucional comprometido con la igualdad y la no discriminación o si, por el contrario, requiere ser revisado a la luz de la Constitución y de las obligaciones internacionales asumidas por el Perú (Ley N.° 31498, 2022; Ley N.° 32331, 2025; Ley N.° 32426, 2025; Ley N.° 32535, 2025).
Hasta ahora, buena parte del debate público se ha concentrado en determinar si cada una de estas reformas representa un avance o un retroceso en materia de derechos humanos. Si bien ese análisis resulta necesario, también presenta una limitación importante: observa las normas de manera fragmentada y pierde de vista los efectos que producen cuando forman parte de un mismo proceso legislativo. Una lectura sistemática permite advertir que, pese a regular materias distintas, estas reformas inciden sobre un elemento común: las categorías jurídicas mediante las cuales el Estado identifica las desigualdades determinan quiénes requieren una protección reforzada y define las herramientas con las que diseña e implementa sus políticas públicas.
Esta constatación conduce a una pregunta que trasciende el análisis de cada ley en particular: ¿qué ocurre cuando el Estado modifica las herramientas jurídicas con las que identifica la desigualdad y diseña las políticas destinadas a enfrentarla? La respuesta reviste especial importancia porque la igualdad no constituye únicamente un principio constitucional ni un derecho fundamental. También es una condición para el ejercicio de la función pública.
Cuando la igualdad está en disputa: las implicancias para el Estado y las acciones prioritarias del nuevo Congreso y Poder Ejecutivo
Las categorías jurídicas no constituyen conceptos abstractos reservados al debate académico. Son herramientas para garantizar un Estado Constitucional de Derecho. A partir de ellas el Estado produce información estadística, identifica brechas de desigualdad, asigna presupuesto, diseña programas públicos, capacita a sus funcionarios y establece prioridades institucionales. Por ello, cuando cambian las categorías con las que se comprende la igualdad, también cambia la manera en que las instituciones observan la realidad y definen cuáles problemas requieren una respuesta pública. La igualdad deja de ser únicamente un principio constitucional para convertirse en un criterio operativo que condiciona la actuación cotidiana del Estado.
Esta dimensión resulta particularmente visible cuando se analizan de manera conjunta las reformas aprobadas durante el periodo legislativo 2021–2026. La “equivalencia de términos” del enfoque de género en la Ley de Igualdad de Oportunidades entre Mujeres y Hombres, la incorporación del enfoque de familia como criterio transversal para las políticas nacionales, las modificaciones introducidas en la regulación de los materiales educativos y las disposiciones relativas al uso de espacios diferenciados conforme al sexo biológico no constituyen fenómenos aislados. Aunque responden a materias distintas, todas ellas inciden sobre el marco conceptual desde el cual el Estado identifica la desigualdad y determina las herramientas consideradas legítimas para enfrentarla.
Cuadro 1. Principales reformas que inciden sobre el marco normativo de igualdad (2021–2026)
| Norma | Contenido principal | Incidencia sobre el principio de igualdad |
| Ley N.° 32535 | Sustituye el enfoque de género por el enfoque de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. | Modifica la herramienta conceptual utilizada para identificar desigualdades estructurales y orientar las políticas públicas. |
| Ley N.° 32426 | Incorpora el enfoque de familia como criterio transversal para las políticas nacionales. | Reorienta el diseño e implementación de políticas públicas incorporando un nuevo eje interpretativo: el enfoque de “familia”. El cual se plantea desde una perspectiva tradicional. |
| Ley N.° 31498 | Modifica el régimen aplicable a los materiales y recursos educativos. | Incide en la incorporación de enfoques vinculados con igualdad, diversidad y derechos humanos en la política educativa. |
| Ley N.° 32331 | Introduce disposiciones sobre el uso de espacios diferenciados conforme al sexo biológico bajo la protección de la indemnidad sexual de niñas, niños y adolescentes. | Redefine los criterios utilizados por el Estado para abordar la relación entre protección, identidad y no discriminación. |
| Fuente: Elaboración propia a partir de la legislación citada. | ||
Este proceso debe examinarse a la luz del principio de progresividad y no regresividad de los derechos humanos. El artículo 2.1 del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales establece que los Estados tienen la obligación de avanzar progresivamente hacia la plena efectividad de los derechos y de justificar rigurosamente cualquier medida deliberadamente regresiva. En su Observación General N° 3, El Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1990, párrs. 9-10) precisó que toda medida deliberadamente regresiva requiere una justificación particularmente rigurosa y debe evaluarse considerando el conjunto de derechos protegidos por el Pacto. Si bien este principio no impide que el legislador modifique el ordenamiento jurídico, sí exige evaluar si tales modificaciones reducen las capacidades institucionales necesarias para garantizar la igualdad y la no discriminación.
La Constitución Política del Perú también ofrece un parámetro indispensable para este análisis. El artículo 2, inciso 2, reconoce el derecho de toda persona a la igualdad ante la ley y prohíbe toda forma de discriminación, mientras que el artículo 44 establece como deber primordial del Estado garantizar la plena vigencia de los derechos humanos. A ello se suma la Cuarta Disposición Final y Transitoria, conforme a la cual los derechos y libertades reconocidos por la Constitución deben interpretarse de acuerdo con la Declaración Universal de Derechos Humanos y con los tratados sobre derechos humanos ratificados por el Perú. En consecuencia, las reformas legislativas que inciden sobre el principio de igualdad no pueden evaluarse únicamente desde su formulación interna, sino también a la luz de las obligaciones internacionales asumidas por el Estado y de la interpretación desarrollada por los órganos internacionales de supervisión de los tratados de derechos humanos y por la Corte Interamericana de Derechos Humanos. Este marco impone al legislador el deber de asegurar que las modificaciones normativas fortalezcan, y no debiliten, la protección efectiva de los derechos fundamentales.
Por ello, las implicancias de este proceso trascienden el ámbito estrictamente normativo. Cuando se modifican las herramientas conceptuales con las que se reconoce la discriminación, también puede verse afectada la capacidad institucional para identificar las desigualdades estructurales y adoptar respuestas acordes con el principio de igualdad y no discriminación (Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, 2009, párrs. 7–8). Esta situación puede incidir especialmente en la protección de las mujeres, las personas LGBTIQ+ y otros grupos históricamente discriminados, cuyas necesidades podrían dejar de ser plenamente identificadas e incorporadas en el diseño de las políticas públicas. Como es el caso de las personas LGBTIQ+, cuya orientación sexual e identidad de género, no heteronormativa, constituyen categorías protegidas frente a toda forma de discriminación (Corte Interamericana de Derechos Humanos, 2017, párrs. 61–83).
Es precisamente en este contexto que puede afirmarse que la igualdad está en disputa. No porque el principio de igualdad haya dejado de integrar el ordenamiento constitucional peruano, sino porque las modificaciones legislativas han trastocado el marco normativo desde el cual el Estado identifica las desigualdades, reconoce a las personas y grupos que requieren una protección reforzada y define las herramientas con las que hace efectiva su obligación de garantizar la igualdad y la no discriminación.
Desde esta perspectiva, la agenda del nuevo Congreso, y también del Poder Ejecutivo, no debería limitarse a revisar o derogar normas específicas. El desafío consiste en fortalecer la coherencia del ordenamiento jurídico con la Constitución y con los estándares internacionales de derechos humanos, asegurando que el Estado conserve aquellas herramientas y conceptos jurídicos ampliamente reconocidos, para identificar las desigualdades y responder a ellas mediante políticas públicas compatibles con el principio de igualdad y no discriminación.
Bajo ese marco, las siguientes acciones constituyen prioridades para orientar la actividad legislativa y la actuación del Poder Ejecutivo durante el nuevo periodo gubernamental:
- Realizar una revisión integral de las reformas aprobadas entre 2021 y 2026, evaluando su compatibilidad con la Constitución y con las obligaciones internacionales del Estado peruano en materia de igualdad y no discriminación.
- Armonizar la legislación nacional con los estándares internacionales de derechos humanos, evitando contradicciones entre las normas internas, los tratados internacionales y la jurisprudencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
- Restablecer y fortalecer las herramientas conceptuales que permiten identificar desigualdades estructurales, incluido el enfoque de género cuando resulten necesarios para el diseño de políticas públicas basadas en evidencia.
- Incorporar evaluaciones de impacto de proyectos de ley, de manera que toda propuesta normativa sea analizada previamente respecto de sus efectos sobre grupos históricamente discriminados y su coherencia con la constitución y estándares internacionales, garantizando la calidad normativa del Estado.
- Fortalecer las capacidades institucionales del Estado, promoviendo la producción de información, la capacitación permanente de servidores públicos y la generación de indicadores que permitan evaluar el impacto de las políticas dirigidas a reducir las brechas de desigualdad.
Finalmente, para el Congreso y el Poder Ejecutivo los siguientes cinco años son/deben ser una gran responsabilidad para garantizar un marco normativo que no solo reconozca la diversidad y complejidad de la sociedad peruana, sino que garantice de manera efectiva la igualdad y la no discriminación, evitando retrocesos en los derechos alcanzados, especialmente de aquellos que dignifican a las poblaciones históricamente discriminadas.
(*) Abogada por la Pontificia Universidad Católica del Perú y magíster en Derechos Humanos y Democratización para América Latina y el Caribe por la Universidad Nacional de San Martin (Argentina)
Referencias
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. (1990). Observación general núm. 3: La índole de las obligaciones de los Estados parte (artículo 2, párrafo 1, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales) (E/1991/23). Naciones Unidas.
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales. (2009). Observación general núm. 20: La no discriminación y los derechos económicos, sociales y culturales (artículo 2, párrafo 2, del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales) (E/C.12/GC/20). Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos.
Comité para la Eliminación de la Discriminación contra la Mujer. (2010). Recomendación general núm. 28 relativa a las obligaciones básicas de los Estados parte de conformidad con el artículo 2 de la Convención sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (CEDAW/C/GC/28). Naciones Unidas.
Constitución Política del Perú. (1993). Diario Oficial El Peruano.
Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2017). Opinión Consultiva OC-24/17, de 24 de noviembre de 2017. Identidad de género, e igualdad y no discriminación a parejas del mismo sexo. Obligaciones estatales en relación con el cambio de nombre, la identidad de género y los derechos derivados de un vínculo entre parejas del mismo sexo.
Perú. Congreso de la República. (2022). Ley N.° 31498, Ley que impulsa la calidad de los materiales y recursos educativos en el Perú. Diario Oficial El Peruano.
Perú. Congreso de la República. (2025). Ley N.° 32331, Ley que fortalece el derecho a la indemnidad sexual de los niños y los adolescentes. Diario Oficial El Peruano.
Perú. Congreso de la República. (2025). Ley N.° 32426, Ley que promueve el enfoque de familia y su incorporación transversal en las políticas nacionales y sectoriales, estrategias, planes, programas, acciones y proyectos. Diario Oficial El Peruano.
Perú. Congreso de la República. (2025). Ley N.° 32535, Ley de igualdad de oportunidades entre mujeres y hombres. Diario Oficial El Peruano.
