Por Daniela Pulido Ramírez (*)
El 4 de julio de 2026 se publicó en el Diario Oficial El Peruano la Ley No. 32697, «Ley que modifica la Ley 29973, Ley General de la Persona con Discapacidad, para ampliar la protección de los derechos y el cuidado de la persona con discapacidad, así como para establecer medidas de prevención de discapacidades», aprobada sin que mediara un proceso de consulta real y significativo con las personas con discapacidad ni con sus organizaciones representativas[1]. Aunque el título de la ley sugiere una mayor tutela de derechos, una de las modificaciones que incorpora suscita serias preocupaciones desde una perspectiva de derechos humanos, preocupación que ya había sido advertida por mecanismos internacionales de protección de los derechos humanos durante la tramitación del proyecto de ley que dio lugar a su aprobación[2]. En concreto, la norma reintroduce un modelo de atención en salud mental basado en el encierro y la institucionalización, en lugar de fortalecer la atención y los apoyos dentro de la comunidad. En ese contexto, la presente nota examina, en primer lugar, las modificaciones que introduce en el régimen de atención de las personas con discapacidad; en segundo lugar, analiza su compatibilidad con los estándares internacionales de derechos humanos en la materia; y, finalmente, plantea algunas conclusiones y alternativas frente al modelo de institucionalización que promueve.
- Los cambios introducidos por la Ley No. 32697 al régimen de atención a la salud mental de las personas con discapacidad
La Convención sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad de las Naciones Unidas (2006; en adelante, CDPD), vinculante para el Estado peruano desde el 30 de enero de 2008, marcó un cambio de paradigma en la comprensión de la discapacidad. Así, la CDPD incorpora el llamado “modelo social de la discapacidad”, conforme al cual esta no se explica únicamente por las deficiencias de la persona, sino por la interacción de estas con las barreras físicas, comunicacionales, actitudinales, institucionales y de otra índole que obstaculizan su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás personas[3]. Este modelo consolidó el tránsito de un enfoque que concebía a las personas con discapacidad como objetos de asistencia, tratamiento médico y protección hacia otro que las reconoce como sujetos de derechos, capaces de tomar decisiones sobre su propia vida y de participar plenamente en la sociedad sobre la base del respeto de su dignidad, autonomía e independencia[4].
En el Perú, este cambio de paradigma se tradujo en un proceso de adecuación del ordenamiento jurídico peruano a los principios y estándares recogidos en la CDPD. Entre sus principales manifestaciones se encuentran la promulgación de la Ley No. 29973, «Ley General de la Persona con Discapacidad», el 24 de diciembre de 2012, con el propósito de armonizar la legislación nacional con dicho tratado[5] y, posteriormente, la sustitución del régimen de interdicción por el sistema de apoyos y salvaguardias incorporado al Código Civil mediante el Decreto Legislativo No. 1384, «Decreto Legislativo que reconoce y regula la capacidad jurídica de las personas con discapacidad en igualdad de condiciones».
Uno de los ámbitos en los que este cambio de paradigma se manifestó con mayor claridad fue la atención en salud mental de las personas con discapacidad. Frente al modelo tradicional, caracterizado por el internamiento prolongado de las personas en establecimientos especializados y su consecuente separación de la vida en comunidad, comenzó a consolidarse un modelo de atención comunitaria. Este último prioriza que las personas con discapacidad o con problemas de salud mental reciban los apoyos y cuidados necesarios dentro de su propia comunidad, promoviendo su autonomía, inclusión y participación en igualdad de condiciones con las demás[6]. En atención a ello, el Estado peruano orientó progresivamente su legislación y sus políticas públicas hacia este modelo. Ejemplo de esto es que la Ley No. 30947, “Ley de Salud Mental”, publicada el 23 de mayo de 2019, estableció como una de sus finalidades garantizar el respeto a la dignidad de las personas con problemas de salud mental o discapacidad mediante un modelo de atención comunitaria, con continuidad de cuidados, rehabilitación psicosocial y reinserción social (artículo 4.2). En concordancia con ello, la referida Ley y su Reglamento (Decreto Supremo No. 007-2020-SA) configuraron el internamiento como una medida de carácter excepcional[7] (artículos 9.5, 11, 20.3 y 31 de la Ley No. 30947, y artículos 26 y 27 de su Reglamento).
Es precisamente sobre este marco normativo, orientado a privilegiar la atención comunitaria y la desinstitucionalización[8], que incide la Ley No. 32697. Esta incorpora diversas modificaciones a la Ley General de la Persona con Discapacidad. Entre ellas, añade un nuevo numeral al artículo 3 para extender la protección estatal, en lo pertinente, a las personas de quienes depende la persona con discapacidad, a quienes asumen su cuidado y a determinadas organizaciones; asimismo, desarrolla con mayor detalle las estrategias estatales orientadas a la prevención de la discapacidad mediante la modificación del artículo 32. No obstante, la reforma también modifica el régimen de atención de las personas con discapacidad al introducir cambios en el artículo 29 de la Ley General de la Persona con Discapacidad, referido al derecho a recibir servicios de salud y rehabilitación en la comunidad. En particular, se produce el siguiente cambio[9]:
| Ley General de la Persona con Discapacidad (Ley No. 29973) | |
| Versión original | Versión modificada por la Ley No. 32697 |
| Artículo 29. Atención en la comunidad La persona con discapacidad tiene derecho a que la atención respecto de su salud y su rehabilitación integral se preste dentro de la comunidad en la que vive, bajo un enfoque intercultural, a través de los servicios y programas de salud generales, sin perjuicio de la obligación del Estado de contar con servicios especializados y realizar acciones de prevención de acuerdo a los tipos de discapacidad existentes. | Artículo 29. Atención en la comunidad 29.1. La persona con discapacidad tiene derecho a que la atención respecto de su salud y su rehabilitación integral se preste dentro de la comunidad en la que vive, bajo un enfoque intercultural, a través de los servicios y programas de salud generales, sin perjuicio de la obligación del Estado de contar con servicios especializados y realizar acciones de prevención de acuerdo con los tipos de discapacidad existentes. El Estado establece servicios de información, orientación y atención de salud mental dirigidos a la persona con discapacidad, su familia y cuidadores. 29.2. El Estado promueve la creación de centros asistenciales especializados y albergues temporales para la persona con discapacidad, bajo el enfoque de derechos. |
De la comparación entre ambos textos se advierte que la reforma mantiene el reconocimiento del derecho a recibir atención y rehabilitación en la comunidad, pero incorpora un nuevo numeral que obliga al Estado a promover la creación de centros asistenciales especializados y albergues temporales para las personas con discapacidad. Esta modificación introduce una tensión dentro del propio artículo, pues, mientras este mantiene el reconocimiento del derecho de las personas con discapacidad a recibir atención y rehabilitación en la comunidad, incorpora al mismo tiempo el mandato de promover la creación de centros asistenciales especializados y albergues temporales. De este modo, la norma deja de concebir la atención comunitaria como el eje exclusivo de la respuesta estatal y vuelve a incorporar la institucionalización como una alternativa promovida por el Estado. Si bien durante el debate legislativo se eliminó la referencia a los «albergues permanentes» prevista originalmente en el proyecto de ley, organizaciones de personas con discapacidad[10] y mecanismos internacionales[11] han advertido que los albergues calificados como «temporales» con frecuencia terminan convirtiéndose en espacios de institucionalización permanente.
- La incompatibilidad de la reforma con los estándares internacionales de derechos humanos
La modificación del artículo 29 de la Ley General de la Persona con Discapacidad no solo plantea interrogantes respecto de la coherencia interna del marco nacional de protección de los derechos de las personas con discapacidad, sino también respecto de su compatibilidad con las obligaciones internacionales que exigen al Estado garantizar su inclusión en la comunidad y prevenir formas de institucionalización contrarias a la autonomía y vida independiente. Para evaluar esta compatibilidad, corresponde examinar el alcance de los derechos reconocidos en la CDPD, conforme a la interpretación desarrollada por el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, así como la jurisprudencia internacional relevante en la materia.
Entre los derechos comprometidos por las medidas de institucionalización adquiere especial relevancia el derecho a la libertad y seguridad personal reconocido en el artículo 14 de la CDPD, el cual obliga a los Estados a garantizar que las personas con discapacidad no sean privadas de su libertad de manera ilegal o arbitraria y establece expresamente que la existencia de una discapacidad no puede justificar, en ningún caso, dicha privación. Al interpretar esta disposición, el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, órgano encargado de supervisar la aplicación de la CDPD, precisó, en sus “Directrices sobre el derecho a la libertad y la seguridad de las personas con discapacidad”[12], que el artículo 14 no admite excepciones que permitan privar de libertad a una persona por razón de una deficiencia real o percibida, ni siquiera cuando se invoquen motivos adicionales, como su supuesta peligrosidad[13]. A juicio del Comité, esta práctica, presente en diversas legislaciones sobre salud mental, constituye una forma de discriminación y una privación arbitraria de la libertad[14].
Asimismo, en las referidas Directrices, el Comité precisó que la prohibición de la institucionalización involuntaria no deriva únicamente del artículo 14 de la CDPD, sino de una lectura sistemática de la Convención en su conjunto. En ese sentido, señaló que el internamiento involuntario en instituciones vulnera también el artículo 12, relativo al igual reconocimiento como persona ante la ley, pues desconoce la capacidad de las personas con discapacidad para adoptar decisiones sobre su propia vida[15]. Del mismo modo, indicó que esta práctica resulta incompatible con el artículo 25 de la CDPD, al desconocer el principio del consentimiento libre e informado, e instó a los Estados a derogar las disposiciones que autorizan el internamiento involuntario por motivos de atención médica[16]. Finalmente, vinculó esta práctica con el artículo 19 de la CDPD, que reconoce el derecho a vivir de forma independiente y a ser incluido en la comunidad, al advertir que la persistencia de instituciones residenciales y la insuficiencia de servicios comunitarios de apoyo evidencian la necesidad de adoptar estrategias efectivas de desinstitucionalización[17].
Precisamente en relación con el artículo 19 de la CDPD, el Comité desarrolló en su Observación General No. 5 (2017) cómo la institucionalización constituye una barrera para el ejercicio del derecho a vivir de forma independiente y a ser incluido en la comunidad, al tiempo que genera condiciones de especial vulnerabilidad frente a diversas formas de abuso y violencia[18]. En ese marco, señaló que los servicios de apoyo y, con mayor razón, los espacios de internamiento deben contar con mecanismos efectivos de supervisión, recursos jurídicos y vías de reparación que prevengan el abuso, la explotación y toda forma de violencia contra las personas con discapacidad[19]. Asimismo, advirtió que el aislamiento propio de las instituciones agrava la situación de vulnerabilidad de las mujeres y niñas con discapacidad frente a diversas formas de violencia, como la esterilización forzada, el abuso sexual y el maltrato físico y emocional, además de dificultar el acceso a mecanismos de denuncia y reparación[20].
Esta comprensión de la institucionalización como un factor que incrementa la vulnerabilidad de las personas con discapacidad también ha sido acogida por el Sistema Interamericano de Derechos Humanos. En el caso Ximenes Lopes vs. Brasil, la Corte Interamericana de Derechos Humanos sostuvo que las personas con discapacidad mental se encuentran en una situación de especial vulnerabilidad frente a cualquier tratamiento de salud, vulnerabilidad que se intensifica cuando son internadas en instituciones psiquiátricas debido al desequilibrio de poder existente respecto del personal médico responsable de su atención[21]. A partir de ello, el Tribunal afirmó que el deber estatal de proteger la vida y la integridad personal comprende la obligación de regular y fiscalizar adecuadamente las instituciones que prestan servicios de salud, tanto públicas como privadas, así como de ejercer un especial deber de cuidado respecto de las personas internadas en ellas[22].
Los riesgos identificados por los órganos internacionales, además, no constituyen preocupaciones meramente teóricas. La experiencia peruana demuestra que la institucionalización puede traducirse en graves afectaciones a la dignidad y a los derechos de las personas con discapacidad. En su Informe Defensorial No. 180 (2018), la Defensoría del Pueblo ya advertía que los internamientos de larga estancia vulneran el derecho a la salud mental y los derechos a la igualdad, a la vida en comunidad y a la autodeterminación, además de incrementar el riesgo de maltrato físico y psicológico[23]. Estas advertencias encuentran un claro reflejo en la situación del Hospital Víctor Larco Herrera, en Lima. En efecto, según la Visita de Control No. 006-2025-OCI/0998-SVC, realizada por la Contraloría General de la República el 21 de abril de 2025, el Pabellón No. 8, destinado a la atención de personas con discapacidad intelectual y psicosocial, presentaba un severo deterioro de su infraestructura, deficiencias en las condiciones de higiene, equipamiento médico obsoleto o inoperativo y ayudas técnicas en mal estado, entre otras carencias que comprometían la seguridad, la salud y la dignidad de las personas internadas[24]. Frente a ello, la propia Contraloría recomendó la adopción inmediata de medidas correctivas[25].
- Conclusiones
La Ley No. 32697 representa un retroceso en el proceso de adecuación del ordenamiento jurídico peruano al modelo social de la discapacidad promovido por la CDPC. Si bien mantiene el reconocimiento del derecho de las personas con discapacidad a recibir atención y rehabilitación en la comunidad, incorpora simultáneamente el mandato de promover la creación de centros asistenciales especializados y albergues temporales, reintroduciendo la institucionalización como una alternativa de política pública.
Lo anterior resulta incompatible con el modelo de atención comunitaria y con el carácter excepcional que el ordenamiento jurídico peruano reconoce al internamiento en materia de salud mental. Asimismo, contradice los estándares desarrollados por la CDPD y por el Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que identifican la institucionalización como una práctica que compromete el ejercicio de derechos como la libertad, la autonomía, la capacidad jurídica, la vida independiente y la inclusión en la comunidad, además de incrementar el riesgo de abuso, violencia y negligencia. En ese contexto, la referencia a que dichos establecimientos funcionarán «bajo el enfoque de derechos» no resulta suficiente para superar tales objeciones, pues el problema no radica únicamente en las condiciones en que operan estos centros y albergues, sino en que su propia promoción resulta incompatible con el paradigma de desinstitucionalización impulsado internacionalmente.
Así, en lugar de promover mecanismos de institucionalización, la respuesta estatal debería orientarse a fortalecer los servicios y apoyos que permitan a las personas con discapacidad desarrollar un proyecto de vida autónomo dentro de la comunidad. En esa línea, resulta prioritario consolidar los servicios comunitarios de salud mental, fortalecer los apoyos dirigidos a las personas con discapacidad, sus familias y personas cuidadoras, así como promover modalidades de vivienda con apoyos e implementar mecanismos de asistencia personalizados para la vida independiente[26]. Estas medidas no solo son compatibles con las obligaciones internacionales asumidas por el Estado peruano, sino que también responden al mandato contenido en el artículo 3.2 de la Ley General de la Persona con Discapacidad y en la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución Política del Perú, que exigen interpretar los derechos de las personas con discapacidad de conformidad con la CDPD y los demás instrumentos internacionales sobre derechos humanos ratificados por el Perú.
(*) Integrante del Área Académica y de Investigaciones
[1]AIEDI – Discapacidad e Inclusión et al (2026, 2 de julio). El Congreso peruano dice que el proyecto de ley 4324, aprobado la semana pasada, “protege” a las personas con discapacidad, cuando en realidad promueve su encierro y segregación… [Publicación de Instagram]. Instagram. https://www.instagram.com/p/DaTHKhUnOER/
[2]El 4 de noviembre de 2025, la Relatora Especial sobre los derechos de las personas con discapacidad, Heba Hagrass, y la Experta Independiente sobre el disfrute de todos los derechos humanos por las personas de edad, Claudia Mahler, emitieron un comunicado conjunto en el que expresaron su profunda preocupación por las entonces enmiendas propuestas a la Ley General de la Persona con Discapacidad. Las expertas advirtieron que dichas modificaciones suponían un retroceso en los esfuerzos del Perú hacia la desinstitucionalización y la vida independiente, y recordaron que «la institucionalización constituye una forma de privación de libertad basada en la discapacidad», lo que incrementa el riesgo de violencia, abuso y negligencia contra las personas afectadas. Para mayor información, véase: Naciones Unidas (2025, 4 de noviembre). Perú: reforma de la ley sobre discapacidad podría promover institucionalización, advierten Expertas de la ONU. Comunicado de prensa. https://www.ohchr.org/es/press-releases/2025/11/peru-disability-law-reform-risks-promoting-institutionalisation-un-experts
[3]Artículo 1 de la CDPC: “ […] Las personas con discapacidad incluyen a aquellas que tengan deficiencias físicas, mentales, intelectuales o sensoriales a largo plazo que, al interactuar con diversas barreras, puedan impedir su participación plena y efectiva en la sociedad, en igualdad de condiciones con las demás”.
[4]Artículo 3 de la CDPC: “Los principios de la presente Convención serán: a) El respeto de la dignidad inherente, la autonomía individual, incluida la libertad de tomar las propias decisiones, y la independencia de las personas; […]”.
[5]Véanse los antecedentes y debates parlamentarios en el siguiente documento del Congreso de la República: https://www2.congreso.gob.pe/Sicr/TraDocEstProc/TraDoc_condoc_2006.nsf/d99575da99ebfbe305256f2e006d1cf0/1d0dbe62ede007eb0525784c006fa7dd/$FILE/04707.pdf
[6] Defensoría del Pueblo (2018). El Derecho a la salud mental: Supervisión de la implementación de la política pública de atención comunitaria y el camino a la desinstitucionalización. Informe Defensoría No. 180, pp. 32-33. https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2018/12/Informe-Defensorial-N%C2%BA-180-Derecho-a-la-Salud-Mental-con-RD.pdf
[7]La regla es que este solo proceda con el consentimiento de la persona, admitiéndose como excepciones únicamente los casos de emergencia psiquiátrica y el internamiento por mandato judicial ante una declaración de inimputabilidad, siempre que la persona se encuentre en situación de inestabilidad clínica.
[8]La desinstitucionalización es el proceso orientado a superar el modelo que mantiene a las personas con discapacidad en instituciones, es decir, en entornos donde viven separadas de la comunidad y sujetas a formas de organización y decisiones que limitan su autonomía. Históricamente, muchas personas con discapacidad han sido internadas en estos espacios bajo la premisa de que requerían cuidado o protección, lo que ha restringido su capacidad para decidir sobre sus propias vidas y participar plenamente en la comunidad. Frente a ello, la desinstitucionalización busca garantizar que las personas con discapacidad puedan vivir de forma independiente dentro de sus comunidades, con los apoyos necesarios y en igualdad de condiciones con las demás personas.
[9] Para efectos comparativos, los cambios han sido subrayados.
[10]AIEDI – Discapacidad e Inclusión et al (2026, 2 de julio). El Congreso peruano dice que el proyecto de ley 4324, aprobado la semana pasada, “protege” a las personas con discapacidad, cuando en realidad promueve su encierro y segregación… [Publicación de Instagram]. Instagram. https://www.instagram.com/p/DaTHKhUnOER/?img_index=6
[11]Sobre el particular, la Relatora Especial sobre los derechos de las personas con discapacidad, Heba Hagrass, y la Experta Independiente sobre el disfrute de todos los derechos humanos por las personas de edad, Claudia Mahler, señalaron lo siguiente: “Sabemos por otras experiencias que las soluciones ‘temporales’ y ‘especializadas’ tienden a convertirse en soluciones a largo plazo y conducen a la exclusión y la segregación, al tiempo que desvían los recursos presupuestarios de los servicios comunitarios.” Para mayor información, véase: Naciones Unidas (2025, 4 de noviembre). Perú: reforma de la ley sobre discapacidad podría promover institucionalización, advierten Expertas de la ONU. Comunicado de prensa. https://www.ohchr.org/es/press-releases/2025/11/peru-disability-law-reform-risks-promoting-institutionalisation-un-experts
[12] Naciones Unidas (2017). Directrices sobre el derecho a la libertad y la seguridad de las personas con discapacidad (A/72/55, anexo). https://docs.un.org/es/a/72/55
[13] Ibíd, párr. 6-8
[14] Ibíd.
[15] Ibíd.
[16] Ibíd, parr. 10
[17] Ibíd, párr. 9
[18] Comité sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad (2017). Observación general núm. 5 (2017) sobre el derecho a vivir de forma independiente y a ser incluido en la comunidad , CRPD/C/GC/5, párr. 83
[19] Ibíd.
[20] Ibíd.
[21] Corte IDH (2006). Caso Ximenes Lopes vs. Brasil. Sentencia de 4 de julio de 2006, párr. 129.
[22] Ibíd, párr. 141.
[23] Defensoría del Pueblo (2018). El Derecho a la salud mental: Supervisión de la implementación de la política pública de atención comunitaria y el camino a la desinstitucionalización. Informe Defensoría No. 180, p. 187. https://www.defensoria.gob.pe/wp-content/uploads/2018/12/Informe-Defensorial-N%C2%BA-180-Derecho-a-la-Salud-Mental-con-RD.pdf
[24] Pizarro, O. (2025, 12 de junio). Hospital Larco Herrera en estado crítico: Contraloría revela baños con moho, equipos inoperativos y riesgo para pacientes psiquiátricos. Infobae. https://www.infobae.com/peru/2025/06/12/hospital-larco-herrera-en-estado-critico-contraloria-revela-banos-con-moho-equipos-inoperativos-y-riesgo-para-pacientes-psiquiatricos/
[25] Ibíd.
[26] AIEDI – Discapacidad e Inclusión et al (2026, 2 de julio). El Congreso peruano dice que el proyecto de ley 4324, aprobado la semana pasada, “protege” a las personas con discapacidad, cuando en realidad promueve su encierro y segregación… [Publicación de Instagram]. Instagram. https://www.instagram.com/p/DaTHKhUnOER/?img_index=11
