Reproducimos el artículo elaborado por Claudia Lovón, asistente de investigación del IDEHPUCP, y Alberto Cruces, abogado por la PUCP, asesor jurisdiccional del Tribunal Constitucional y miembro de Perspectiva Constitucional. Análisis creado para Enfoque Derecho.
El Tribunal Constitucional (TC) concluyó el 2019 realizando cambios en su gestión institucional y siendo parte nuevamente de la agitada coyuntura política de nuestro país. Así, junto al cambio en su mesa directiva y la decisión de que los ponentes de los casos fueran públicos, las audiencias y pronunciamientos a raíz del proceso competencial entre el Congreso y el Poder Ejecutivo por la cuestión de confianza, y del proceso de hábeas corpus por la prisión preventiva de Keiko Fujimori fueron parte de la agenda pública nacional.
Sin embargo, estos no fueron los únicos casos importantes que resolvió el tribunal a lo largo del año. En ese sentido, como se ha hecho costumbre, presentamos una lista de las diez sentencias y autos más importantes que ha dictado el TC durante el 2019. La selección, como en años anteriores (2017 y 2018), obedece al impacto jurídico, social y político de los casos, así como las discusiones académicas que generaron. El orden planteado responde a la fecha de publicación de los pronunciamientos en la página web del tribunal
1. No. 01479-2018-PA/TC: Incorporación de la perspectiva de género en los ámbitos institucional y privado
Publicación en página web: 7 de marzo de 2019
Publicación en El Peruano: 29 de marzo de 2019
Ponente: No se especifica
En el marco del Día Internacional de la Mujer, el TC decidió publicar -de forma similar al año pasado– tres sentencias relacionadas a la protección de los derechos de las mujeres. Una de ellas trataba sobre una mujer que denunciaba haber sido drogada y violada en el Hospital Central de la Fuerza Aérea del Perú por uno de sus médicos, pero cuya denuncia no fue formalizada. Frente a ello, la víctima denunció a la fiscal encargada del caso, entre otros delitos, por incumplimiento de deberes funcionales. Las autoridades de control interno de la fiscalía decidieron no abrir investigación preliminar al respecto mediante dos resoluciones, consideradas por la demandante como contrarias a sus derechos de acceso a la justicia y al debido proceso.
El TC aprovechó el caso para pronunciarse sobre la perspectiva de género, afirmando que esta “necesariamente” debía ser empleada tanto en el ámbito institucional como en el privado en aras de “lograr una igualdad en derechos entre hombres y mujeres” y resaltando su importancia en la administración de justicia a la hora de tratar casos de violencia de género como el alegado en el presente caso. El pronunciamiento del TC fue clave, pues en ese entonces la Sala Constitucional y Social de la Corte Suprema se encontraba resolviendo el proceso de acción popular en el que se cuestionaba la incorporación de este enfoque en el Currículo Nacional de Educación Básica (CNEB). Pocas semanas después de la publicación de la sentencia del tribunal, se dio a conocer el fallo de la Corte Suprema. El voto del juez Toledo Toribio, que dirimió la controversia declarando constitucional el enfoque de igualdad de género en el CNEB, citó la sentencia del TC.
En cuanto al caso en concreto, el tribunal determinó que las resoluciones cuestionadas por la demandante no se encontraban debidamente motivadas, por lo cual declaró su nulidad y ordenó un nuevo pronunciamiento. En una decisión más controvertida, como cuestionaron los magistrados Sardón y Ferrero en su voto singular, también ordenó que la fiscalía encargada de la denuncia de violación sexual recalificara “la viabilidad” de abrir investigación preliminar o de proceder a su formalización ante el juez penal que fuera competente.
2. No. 00020-2015-PI/TC: Inconstitucionalidad de la potestad sancionadora de la Contraloría General de la República
Publicación en página web: 23 de abril de 2019
Ponente: Magistrado Sardón de Taboada
La Ley N° 29622 de 2010 cambió el panorama del control de la Administración Pública al entregar a la Contraloría General de la República (CGR) la potestad de sancionar y no solo supervisar y verificar, como había sido hasta entonces, a los funcionarios que hubieran incurrido en conductas infractoras. Sin embargo, esta potestad sancionadora no había sido correctamente configurada, como reclamaron los demandantes ante el TC en este proceso. Usaron tres argumentos principales: 1) el procedimiento hacía que el órgano instructor sea el mismo que el decisor, 2) la tipificación era defectuosa pues las causales eran genéricas y 3) la sanción de inhabilitación era incompatible con el artículo 23 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos (CADH).
Respecto al primer punto, el TC señaló que este no era contrario a la Constitución pues el procedimiento administrativo sancionador tiene características propias que lo distinguen del proceso penal. Sin embargo, respecto al segundo punto, el TC declaró su inconstitucionalidad pues las causales eran, en efecto, excesivamente genéricas. Por útlimo, sobre la posibilidad de sancionar con inhabilitación, esta supuso un esfuerzo interpretativo especial, pues se reconoció que la CADH señala que únicamente jueces penales pueden interponer inhabilitación de derechos políticos; por tanto, el TC interpretó que solo será posible que la CGR sancione con inhabilitación siempre que los derechos políticos no se encuentren comprometidos.
3. No. 00194-2014-PHC/TC: Restricciones a la libertad personal de las personas con discapacidad
Publicación en página web: 8 de julio de 2019
Ponente: Magistrado Ramos Núñez
En este caso, el TC analizó si la decisión que tomó la madre de Juan José Guillén Domínguez -una persona con discapacidad mental- de colocar rejas y tapiar la ventana de su habitación vulneraba sus derechos. El tribunal estableció que solo excepcionalmente se podía restringir la libertad personal de las personas con discapacidad para proteger su seguridad o la de terceros y ello solo podía ocurrir cuando existieran las “garantías procesales y sustantivas adecuadas”. En cuanto al caso concreto, el tribunal determinó que había una vulneración al derecho a la “libertad individual” del Sr. Guillén, en tanto que, bajo el modelo social -reconocido en la nueva regulación sobre la capacidad jurídica de las personas con discapacidad (Decreto Legislativo No. 1384)- las decisiones sobre su seguridad –como la medida adoptada por su madre- debían involucrarlo y adoptase en el marco de un proceso de apoyo y salvaguardas.
Entre los fundamentos de voto que acompañaron la sentencia destacan los del magistrado Miranda y la magistrada Ledesma, quienes cuestionaron que la sentencia en mayoría no declaró también la vulneración del derecho a la integridad personal. Por su parte, en su fundamento de voto, el magistrado Espinosa-Saldaña resaltó la importancia de diferenciar los conceptos de libertad personal y libertad individual, que habían sido confundidos en ciertas partes de la sentencia. La decisión en mayoría no fue compartida por el magistrado Sardón, quien en su voto singular expresó que la medida adoptada era una restricción legítima a los derechos del Sr. Guillén, toda vez que si se le permitía la salida de su habitación en cualquier momento podía dañar a otras personas o a sí mismo.
4. No. 01587-2018-PHC/TC: Interés superior del niño en diligencias fiscales
Publicación en página web: 9 de julio de 2019
Ponente: Magistrado Ramos Núñez
El TC resolvió en este caso una demanda de hábeas corpus presentada por Ollanta Humala a favor de sus dos hijas. En ella, se cuestionaba una diligencia fiscal realizada en el colegio de las menores para verificar si el viaje a Estados Unidos que hicieron junto a su abuela obedecía a algún evento académico y si había sido justificado formalmente. La diligencia fue llevada a cabo a efectos de observar el “arraigo familiar” de los padres de las niñas, quienes se encontraban investigados, entre otros, por el delito de lavado de activos.
El TC reconvirtió el proceso de hábeas de corpus a uno de amparo, al considerar que el principal punto en discusión era si la decisión del fiscal de realizar la diligencia mencionada había tomado en cuenta el interés superior del niño. El tribunal consideró que ello no había ocurrido, pues en la providencia en la que se había tomado dicha decisión no se analizaba las repercusiones que la medida podía tener sobre las niñas, y no se había tomado en cuenta la existencia de medidas menos gravosas como recabar información a través de una llamada telefónica. Para llegar a esa conclusión, el TC reiteró su jurisprudencia en la materia y se refirió a la Convención sobre los Derechos del Niño.
La decisión no fue unánime. La magistrada Ledesma y el magistrado Sardón expresaron en sus respectivos votos singulares que no había vulneración al interés superior de las niñas, pues la diligencia fiscal había sido realizada en “reserva”. De forma particular, la magistrada Ledesma enfatizó la autonomía con la que debían contar los fiscales para realizar su trabajo, y el magistrado Sardón responsabilizó a los padres de las menores el hacer pública la diligencia fiscal.
5. No. 01470-2016-PHC/TC: Reconocimiento del derecho a la alimentación
Publicación en página web: 11 de julio de 2019
Ponente: No se especifica
Este caso llegó al TC mediante una demanda de hábeas corpus presentada por Javier Velásquez Ramírez, quien cuestionaba que el cierre del Centro de Apoyo Alimentario de Arequipa iba a suponer la vulneración de varios de sus derechos. El tribunal reconvirtió el proceso a un amparo, y delimitó la controversia del caso al derecho a la alimentación, pronunciándose por primera vez sobre este derecho y reconociendo su protección a nivel constitucional. En la sentencia, el TC estableció el contenido del derecho a la alimentación y las obligaciones que tiene el Estado al respecto.
En relación al caso específico, el tribunal observó que el Gobierno Regional de Arequipa había cerrado el Centro de Apoyo Alimentario debido a que ya no contaba más con el local de la Beneficencia Pública en el que este funcionaba. En vez de identificar otro ambiente en el que pudiera funcionar el centro, el Gobierno Regional decidió redistribuir el presupuesto asignado al centro a establecimientos de salud. Para el TC, esto constituía un incumplimiento a su obligación de garantizar la efectiva accesibilidad del derecho a la alimentación, por lo que declaró fundada la demanda. Esta decisión no fue compartida por los magistrados Sardón y Ferrero, quienes en sus votos singulares negaron que el derecho a la alimentación estuviera reconocido en la Constitución, y señalaron que al ser bienes económicos, la provisión de los alimentos debía ser regida por “la libre iniciativa privada en un entorno de competencia”.
6. No. 00442-2017-PA/TC: Bloqueo de usuario en redes sociales de funcionarios públicos
Publicación en página web: 4 de setiembre de 2019
Ponente: Magistrado Sardón de Taboada
El caso Iriarte fue uno de los más importantes sobre libertad de expresión en los últimos años, pues se trataba un tema de actualidad: la potestad de funcionarios públicos de bloquear a usuarios de Twitter en esta red social. En este caso, se demandaba al ex Presidente del Consejo de Ministros, Pedro Cateriano, por haber bloqueado al demandante en Twitter, de modo que impedía que este obtuviera información oficial directamente y que pueda establecer una interacción con el alto funcionario.
En el contexto internacional, esta decisión venía precedida por casos similares, entre los cuales destaca Knight First Amendment Institute v. Trump, caso de la Corte del Circuito de Nueva York en el que se decidió que el Presidente de los Estados Unidos había obrado inconstitucionalmente al bloquear a sus críticos en esta misma plataforma.
El TC, a diferencia de otras cortes, favoreció una visión formal del uso de plataformas virtuales donde las cuentas privadas de funcionarios públicos siempre mantienen este carácter por más que se utilicen para fines públicos. El voto singular de los magistrados Miranda y Ledesma acoge, más bien, el criterio directamente opuesto. Sostienen que las cuentas privadas de funcionarios públicos al ser utilizadas para fines públicos pasan a ser del Estado. Todo indica que no será el último caso de este tipo que veremos en los próximos años.
7. No. 05410-2015-PA/TC: Aporte por regulación en favor del Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental
Publicación en página web: 5 de setiembre de 2019
Ponente: Magistrado Ramos Núñez
La minera Cerro Verde en este proceso de amparo buscaba que se le devuelva lo pagado por el concepto de aporte por regulación (APR), pues consideraba que este concepto era inconstitucional por vulnerar los principios de no confiscatoriedad, legalidad y reserva de ley. El APR es una contribución que pagan empresas reguladas para financiar algunas actividades de la administración como la fiscalización y la propia regulación que se les hace.
En este caso en concreto se discutía que el aporte por regulación en favor de Organismo de Evaluación y Fiscalización Ambiental (OEFA) se había creado por Decreto Supremo y no expresamente por una norma de rango legal. El TC reconociendo que, en efecto, no existe una norma de este rango que identifique directamente a OEFA como sujeto acreedor del aporte, concluyó que era posible identificar una remisión a partir de la Ley No. 27332, Ley Marco de los Organismos Reguladores de la Inversión Privada en los Servicios Públicos. En cuanto al principio de no confiscatoriedad, Cerro Verde argumentó que se vulneraba porque el APR se calculaba en base a la facturación, lo cual no guarda relación con la actividad financiada de OEFA. El TC resolvió que el APR financia la compleja actividad que realiza OEFA y que no se había superado los límites establecidos por ley, razones por las cuales no había vulneración de los principios citados.
Esta decisión fue una de las más esperadas del año pues, según OEFA, ponía en riesgo el futuro de la fiscalización ambiental en el Perú[1]. Si bien, como señalan los votos de los magistrados Miranda y Espinosa-Saldaña, ya existía una decisión del Poder Judicial que convalidaba el APR, se esperaba que el TC pudiera apartarse de dicho criterio. Finalmente, el TC dio la razón a OEFA y dio por zanjado el asunto.
8. No. 04007-2015-PHC/TC: Estado de cosas inconstitucional con respecto de la salud mental de personas internadas en establecimientos penitenciarios
Publicación en página web: 16 de septiembre de 2019
Ponente: No se especifica
Este año, el TC dictó nuevamente una sentencia estructural. Esta vez fue a propósito de una demanda de hábeas corpus presentada por Melchora Castañeda Tuesta de Flores, en la que solicitaba el traslado de su hijo M.H.F.C., quien se encontraba cumpliendo pena privativa de libertad en el Establecimiento Penitenciario de Lurigancho y tenía esquizofrenia paranoide, a un hospital psiquiátrico. A pesar de que para el momento de la sentencia M.H.F.C. ya había cumplido su condena, el TC decidió pronunciarse sobre el fondo en tanto que su situación era representativa de varias personas internadas en establecimientos penitenciarios, que tenían problemas de salud mental y no habían sido diagnosticadas ni recibido tratamiento.
En esa línea, el tribunal declaró la existencia de un estado de cosas inconstitucional, observando que las características de disponibilidad y de accesibilidad que debían cumplir los servicios de salud mental para las personas privadas de su libertad no estaban siendo respetadas. Consecuentemente, ordenó el diseño y ejecución de un plan de acción en la materia, así como la elaboración de un protocolo para la detección y tratamiento, y la identificación de toda la población penitenciaria con problemas de salud mental. Sobre el caso de M.H.F.C., el TC declaró fundada la demanda pues consideró que su derecho a la salud había sido vulnerado ya que no se había continuado con el control médico psiquiátrico ambulatorio y las características antes mencionadas no fueron cumplidas mientras se encontraba privado de su libertad.
A diferencia del caso Cieza Fernández, en el que igualmente el TC ordenó el diseño y ejecución de una política pública y con lo que coincidió el Magistrado Blume, en esta ocasión cuestionó en su voto singular dicha medida, señalando que ello no era competencia del tribunal. Con esta opinión coincidió el Magistrado Sardón, quien además indicó en su voto singular que la demanda debía ser declarada infundada, en la medida que existían diagnósticos médicos contradictorios sobre la existencia o no de problemas de salud mental.
9. No. 00006-2019-PCC/TC: Admisibilidad del conflicto competencial por la disolución del Congreso de la República
Publicación en página web: 4 de noviembre de 2019
Ponente: Magistrado Ramos Núñez
Las compilaciones como esta usualmente incluyen a las sentencias más importantes, pero este año tenemos un auto que por su impacto político ha sido y seguirá siendo discutido. Se trata del auto de admisibilidad del proceso competencial interpuesto por Pedro Olaechea, Presidente de la Comisión Permanente, por la denegatoria fáctica de la cuestión de confianza que culminó con la disolución del Congreso.
Como sabemos, la decisión final se encuentra aún pendiente, pero el contexto de la admisibilidad fue importante para dar un curso jurídico al enfrentamiento político más importante de los últimos años. En cuanto a la relevancia jurídica de esta resolución, dos problemas tenían que ser resueltos: 1) la legitimidad del demandante pues no había acuerdo del Pleno del Congreso que permita interponer la demanda y 2) la naturaleza del conflicto competencial. En cuanto a lo primero, el TC aplicó el principio pro actione y consideró que ante la imposibilidad de que, por obvias razones, el Pleno del Congreso apruebe la interposición de la demanda, debía permitirse que se haga con acuerdo de la Comisión Permanente. En lo segundo, se retomó en la jurisprudencia la posibilidad del conflicto competencial por menoscabo que había sido cuestionado en la jurisprudencia más reciente[2].
Son de especial interés los fundamentos 27 y 28 del auto que señalan expresamente que lo que finalmente se decida “no podría conllevar a que los efectos de lo resuelto en la sentencia […] incidan en el cronograma electoral aprobado por el Jurado Nacional de Elecciones”. Esto ha sido particularmente criticado por el magistrado Sardón, quien ha llegado incluso a señalar que la eventual sentencia será intrascendente.
10. No. 02534-2019-PHC/TC: Prisión preventiva contra Keiko Fujimori
Publicación en página web: 28 de noviembre de 2019
Ponente: Magistrado Blume Fortini
El caso de mayor revuelo en el año ha sido sin duda el hábeas corpus interpuesto por Sachie Fujimori en favor de su hermana Keiko Fujimori. Las repercusiones políticas del caso en el marco de la renovación de miembros del TC, la disolución del Congreso y las investigaciones en el caso Odebrecht pusieron al TC en el centro de la tormenta. Más aún, pronto se supo, a través de la prensa, que en el caso se trataría la misma constitucionalidad de algunos aspectos de la prisión preventiva, lo cual tendría repercusiones sobre numerosos procesos penales en trámite.
La sentencia contó con tres grupos de votos claramente reconocibles. Los magistrados Blume, Sardón y Ferrero declararon fundada la demanda por considerar que se habían dado una serie de excesos en la imposición de la prisión preventiva. Los magistrados Miranda, Ledesma y Espinosa-Saldaña declararon improcedente la demanda porque consideraban que los primeros se estaban excediendo en su labor de jueces constitucionales. El magistrado Ramos, por su parte, consideró que se había afectado la libertad personal y por eso declaraba también fundada la demanda, al margen de las consideraciones sobre la resolución.
En una práctica algo extraña, se tomó como texto de la sentencia el voto de tres magistrados cuando este no era compatible con el texto del magistrado Ramos que permitió formar sentencia, lo cual ha dado lugar a mucha confusión sobre la forma en que se consideran los votos. Lo cierto es que ha quedado firme la decisión de liberar a la Sra. Fujimori, sin que las consideraciones de la ponencia sean vinculantes. Con todo ello, ante el nuevo pedido de prisión preventiva presentado por la Fiscalía puede que no sea el último hábeas corpus que conozca este TC.
Bonus
Además de los casos presentados, existen otros que también ocuparon un lugar importante durante el 2019 al permitir que el TC se pronunciara sobre temas como la competencia para el reconocimiento de pueblos indígenas (Exp. 0012-2017-AI/TC), la lactancia materna en el ámbito laboral (Exp. 01272-2017-AA/TC), el cómputo de plazo para la apelación en los procesos penales (Exp. 05654-2015-PHC/TC) y los programas municipales de trabajo por deuda tributaria (Exp. 05099-2015-AA/TC).
[1] https://www.defensoria.gob.pe/defensoria-del-pueblo-insiste-en-la-necesidad-de-asegurar-la-sostenibilidad-de-la-fiscalizacion-ambiental/
[2] Ver los votos en http://www.tc.gob.pe/jurisprudencia/2016/00001-2016-CC%20Resolucion.pdf
