Por Andrea Luque Armestar[1] y Luis Enrique Vilca Ravelo[2]
Hoy, martes 17 de marzo, en el marco de una alianza estratégica entre el Instituto de Democracia y Derechos Humanos de la PUCP y AMOTAPE-Centro para el Desarrollo Sostenible, se presentó el informe: «Del compromiso al resultado. Evaluación de la implementación del Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos 2021-2025». Esta investigación fue posible gracias al apoyo de la Organización Internacional del Trabajo, a través del Proyecto Conducta Empresarial Responsable en América Latina y El Caribe, de la Oficina del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos en Perú, y de instituciones aliadas como la Fundación Friedrich Ebert y la Red por una Globalización con Equidad.
La evaluación es relevante en tanto ofrece a la ciudadanía información sistematizada sobre el cumplimiento de la primera política pública peruana en materia de empresas y derechos humanos. Presentamos a continuación sus principales hallazgos y puntos clave y, en el marco de la prórroga de la vigencia del PNA, ofrecemos algunas reflexiones sobre su futuro y unas breves conclusiones.
El PNA, acciones e indicadores y entidades responsables
El Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos 2021-2025 (PNA) constituye la primera política pública peruana específicamente orientada a implementar los Principios Rectores de las Naciones Unidas sobre Empresas y Derechos Humanos (2011) en el ámbito nacional.[3] Su aprobación, en junio de 2021[4], fue un hito no solo por su contenido sustantivo, sino principalmente por el proceso altamente participativo, inclusivo y descentralizado que le dio origen: un amplio diálogo multiactor que articuló, por primera vez de manera sistemática, a entidades del Estado, el sector empresarial, sindicatos, organizaciones de la sociedad civil, pueblos indígenas y la cooperación internacional.[5] Todo este proceso fue desarrollado en torno a una agenda común sobre la conducta empresarial responsable y los derechos humanos y ha sido ampliamente reconocido como una buena práctica a nivel nacional e internacional.
El PNA se estructura a partir de un objetivo general y tres objetivos específicos —coherencia de las políticas públicas, construcción de una cultura de debida diligencia empresarial y fortalecimiento de los actores sociales—, los cuales se desarrollan mediante 97 acciones y 149 indicadores y metas, organizados en cuatro ejes estratégicos.[6] La implementación de estas acciones fue asignada a 23 entidades públicas pertenecientes a once sectores del Poder Ejecutivo y al sistema de justicia, bajo la rectoría del Ministerio de Justicia y Derechos Humanos (MINJUSDH).[7] Cabe precisar que, si bien la ejecución directa de las acciones corresponde a organismos estatales, su diseño contempla la articulación con los sectores empresariales y sociales, en consonancia con el enfoque multiactor que caracterizó la elaboración del plan. Inicialmente previsto con una vigencia hasta diciembre de 2025, el PNA fue prorrogado hasta diciembre de 2026 mediante el Decreto Supremo n° 028-2025-JUS[8], en atención a la necesidad de reactivar las acciones pendientes de implementación y fortalecer los espacios de diálogo multiactor, en un contexto en el que la mayor parte de las acciones del plan no habían sido ejecutadas.[9]
La evaluación del PNA: hallazgos, desafíos y aprendizajes
La evaluación del proceso de implementación del PNA fue desarrollada entre septiembre de 2025 y febrero de 2026 por un equipo de investigación conformado por Federico Chunga Fiestas, como autor e investigador principal; Liliana Andrea Luque Armestar, como coordinadora del proyecto y revisora técnica de contenidos; y Luis Enrique Vilca Ravelo, como investigador adjunto. El estudio tuvo como principal parámetro los estándares internacionales en materia de empresas y derechos humanos, incluyendo los Principios Rectores de las Naciones Unidas, las Líneas Directrices de la OCDE para empresas multinacionales, la Declaración Tripartita de la OIT, y los desarrollos jurisprudenciales recientes de la Corte Interamericana de Derechos Humanos.
Metodológicamente, la evaluación combinó diversas técnicas de recojo y análisis de información: análisis documental y revisión de información pública; solicitudes formales de información a las 23 entidades públicas con responsabilidades directas en la implementación del PNA; seis talleres de evaluación en Lima con representantes de cada sector de la mesa multiactor; cuatro talleres descentralizados en Cusco, Chiclayo, Ica y Pucallpa, con participación de representantes de diez regiones; y entrevistas a actores clave. En conjunto, participaron cerca de 60 organizaciones estatales, sindicales, de la sociedad civil, indígenas, empresariales y académicas, lo que permitió recoger no solo información oficial sobre el cumplimiento de las acciones, sino también las experiencias, percepciones y propuestas de los distintos sectores involucrados.
Cifras generales de cumplimiento. Los hallazgos de la evaluación evidencian que, a casi cinco años de su aprobación, el PNA no ha logrado consolidarse como una política pública plenamente operativa. De las 97 acciones evaluadas, solo el 14 % fue cumplido, el 28 % fue cumplido parcialmente y el 58 % no fue cumplido.[10]
Uno de los factores que condicionó de modo transversal estos resultados fue la ausencia de un sistema efectivo de seguimiento, monitoreo y evaluación, previsto en el capítulo 5 del propio PNA. El MINJUSDH, en su calidad de órgano rector, no implementó dicho sistema ni publicó informes periódicos sobre el estado de avance de las acciones, lo que afectó la transparencia, la rendición de cuentas y la posibilidad de realizar ajustes oportunos frente a los cambios de contexto. La información proporcionada por las entidades responsables fue, en general, parcial y centrada en reportes de actividades, sin evidencia suficiente sobre sus impactos o resultados concretos.
Desafíos y aprendizajes generales. La implementación del PNA transcurrió en un contexto político, social e institucional particularmente adverso. La prolongada crisis política que atraviesa el país desde 2016, intensificada a partir de diciembre de 2022, tuvo impactos directos en la capacidad estatal para sostener procesos de diálogo, asignar recursos suficientes y garantizar la continuidad técnica y política necesaria. A ello se sumó el debilitamiento progresivo del diálogo multiactor —considerado por todos los sectores como el principal legado del proceso de elaboración del PNA—, debido al retiro de organizaciones sociales de los mecanismos de participación, en un contexto de grave deterioro del espacio cívico y de la falta de una estrategia institucional para mantener estos procesos.
Entre los aprendizajes más relevantes destaca el reconocimiento compartido por todos los actores —recogido en los diez talleres y entrevistas realizados en Lima y cuatro ciudades del interior— de que el diálogo multiactor sigue siendo la principal fortaleza y la base sobre la cual debe construirse cualquier política pública en esta materia. Asimismo, la evaluación pone de manifiesto la necesidad de contar con indicadores de resultado —no sólo de actividad— que permitan medir el impacto real de las acciones sobre la situación de derechos humanos de las personas que podrían verse afectadas por las actividades empresariales, tal como lo prevé el propio PNA en su capítulo 5 al disponer una metodología de evaluación basada en indicadores con enfoque de derechos humanos. En la misma línea, se advierte la necesidad de dotar al PNA de una base institucional y presupuestal más sólida.
Aspectos destacables. El análisis por ejes del PNA permite identificar avances desiguales. El eje n° 1, dedicado al fortalecimiento del MINJUSDH como órgano rector, así como a los mecanismos de seguimiento y diálogo (3 acciones), registró un cumplimiento parcial en sus acciones, con avances en la creación formal del equipo técnico a cargo del PNA y en la designación de puntos focales por parte de diez entidades[11], aunque persistieron limitaciones significativas de recursos humanos y presupuestarios. El eje n° 2, referido a los programas de capacitación (13 acciones), mostró que la mayoría de sus acciones fueron cumplidas parcialmente, destacando la aprobación de la estrategia de capacitación del PNA, aunque con una limitada implementación efectiva.
En el eje n° 3, referido a la promoción de la debida diligencia empresarial (19 acciones), los avances registrados se concentran principalmente en actividades de difusión dirigidas al sector empresarial en materia de derechos laborales y de seguridad y salud en el trabajo. Entre las entidades con progresos más consistentes, el Ministerio de la Mujer y Poblaciones Vulnerables (MIMP) reportó el cumplimiento de sus acciones de capacitación a instituciones certificadas y la difusión de materiales informativos para mujeres emprendedoras; y el Fondo Nacional de Financiamiento de la Actividad Empresarial del Estado (FONAFE) avanzó en la incorporación de instrumentos de gestión sobre debida diligencia empresarial en las empresas públicas bajo su rectoría. Sin embargo, las acciones referidas al proceso operativo de debida diligencia —como la elaboración de guías sectoriales— avanzaron escasamente: de las guías previstas, únicamente dos fueron aprobadas y más de catorce no iniciaron su proceso de elaboración.
Oportunidades de mejora. El eje n° 4, centrado en el fortalecimiento de la institucionalidad estatal, concentra la gran mayoría de las acciones del PNA (62 de 97, equivalentes al 62 % del total) y es, al mismo tiempo, el que evidencia los mayores rezagos: el 69 % de sus acciones fueron incumplidas (35 % sin ningún avance y 34 % con avances insuficientes), mientras que sólo el 18 % fue cumplido y el 13 % lo fue parcialmente. Las debilidades más notorias se ubican en la adecuación normativa, el fortalecimiento de las funciones estatales de regulación, supervisión y fiscalización, y la articulación intersectorial necesaria para implementar acciones que dependen de múltiples entidades. En particular, el MINJUSDH —pese a ser el órgano rector del PNA— registra el mayor número de acciones sin avance, incluyendo las acciones n° 88 a 97, referidas al fortalecimiento institucional y a la creación de mecanismos de seguimiento de la debida diligencia empresarial. A ello debe sumarse que seis (6) de las veintitrés (23) [12] entidades responsables no brindaron información alguna sobre el avance de sus acciones.[13]
No obstante, el informe identifica una oportunidad significativa en el marco de la prórroga de la vigencia del PNA hasta diciembre de 2026: la posibilidad de priorizar un conjunto acotado de acciones de alto impacto, fortalecer los espacios de diálogo multiactor y avanzar en la creación del mecanismo de seguimiento de la debida diligencia empresarial. El amplio consenso entre los actores consultados sobre la necesidad de no abandonar el PNA sino de actualizarlo y fortalecerlo, constituye una base política valiosa para emprender este esfuerzo de manera articulada.
El futuro de la temática de empresas y derechos humanos como política pública
En el marco del reciente decreto supremo que amplió la vigencia del PNA hasta diciembre del presente año, corresponde que el MINJUSDH y las demás entidades responsables prioricen la ejecución de las metas pendientes, de conformidad con lo establecido en dicha norma.[14]
Para tal efecto, como primer paso, resulta indispensable contar con información oficial, sistematizada y actualizada que permita determinar con precisión el estado de avance de las acciones, indicadores y metas, diferenciando aquellas que han sido cumplidas de las que se encuentran en proceso de implementación o pendientes de ejecución. Posteriormente, en el marco de los mecanismos de diálogo y coordinación establecidos por el PNA, corresponde definir el conjunto de acciones de mayor impacto que deberán ser priorizadas por las entidades competentes, bajo la coordinación de la Dirección General de Derechos Humanos. Esta priorización deberá estar acompañada de un mecanismo o herramienta de seguimiento y monitoreo que permita verificar su cumplimiento dentro del plazo establecido, el cual culmina en diciembre de 2026.
De manera paralela y en el contexto del próximo proceso electoral, resulta estratégico avanzar en la definición de la siguiente etapa de la política pública en materia de empresas y derechos humanos, con el fin de asegurar su continuidad y fortalecimiento institucional. Considerando el tiempo acotado, en el marco de los mecanismos de diálogo y coordinación establecidos por el PNA, corresponde impulsar la elaboración de una hoja de ruta que permita identificar prioridades, metas estratégicas y líneas de acción que orienten la gestión del próximo gobierno. Este proceso deberá sustentarse en los resultados alcanzados, así como en los desafíos y aprendizajes derivados de la implementación del PNA vigente.
A manera de cierre
Tal como ya ha sido mencionado, reconocemos como un gran avance estatal la aprobación del PNA en el 2021. Con ello, nuestro país se convirtió en el tercer país de América Latina en aprobar una política específica sobre empresas y derechos humanos, después de Colombia y Chile.[15] Sin embargo, no podemos negar que transcurridos casi cinco (5) años, el nivel de implementación no fue el esperado.
La implementación del PNA peruano ha sido muy débil. Como resultado de la evaluación, se advierten las cifras siguientes: de las 97 acciones evaluadas, el 14 % fueron cumplidas, el 28 % fueron cumplidas parcialmente y el 58 % no fueron cumplidas.
El informe: «Del compromiso al resultado. Evaluación de la implementación del Plan Nacional de Acción sobre Empresas y Derechos Humanos 2021-2025» se pone a disposición de los distintos actores interesados en la agenda de empresas y derechos humanos. Asimismo, en el marco de la prórroga de la vigencia del PNA hasta diciembre de 2026, constituye un insumo para el MINJUSDH, que le permitirá identificar con mayor precisión los avances alcanzados, así como los principales desafíos y aprendizajes derivados de su implementación. Todo ello debe servir a la finalidad de impulsar una actuación coordinada entre los actores involucrados y orientada al fortalecimiento de la protección y el respeto de los derechos humanos en el contexto empresarial.
Puedes encontrar el informe completo en el siguiente link.
[1] Investigadora del Área académica y de investigaciones del IDEHPUCP, docente PUCP e integrante del equipo de investigación de la evaluación del PNA.
[2] Docente PUCP e integrante del equipo de investigación de la evaluación del PNA.
[3] Ver, al respecto, el Boletín del IDEHPUCP. Notas del 15 de junio de 2021 y del 29 de septiembre de 2021.
[4] Decreto Supremo N° 009-2021-JUS. Publicado en el diario oficial El Peruano el 11 de junio de 2021.
[5] Chunga Fiestas, Federico. “The experiences of Multistakeholder Dialogue in the process of elaboration of the National Action Plan on Business and Human Rights in Peru”. En: Business and Human Rights Journal, Volume 9, Issue 2, June 2024, pp. 328-333.
[6] Los cuatro ejes del PNA son: (i) mecanismo de seguimiento, monitoreo y evaluación del PNA y fortalecimiento del diálogo multiactor (3 acciones); (ii) programas de capacitación (11 acciones); (iii) promoción de la debida diligencia empresarial (19 acciones); y (iv) fortalecimiento de la institucionalidad estatal (62 acciones).
[7] Las 23 entidades públicas responsables pertenecen a once sectores del Poder Ejecutivo: Justicia y Derechos Humanos, Presidencia del Consejo de Ministros, Economía y Finanzas, Interior, Cultura, Trabajo y Promoción del Empleo, Mujer y Poblaciones Vulnerables, Relaciones Exteriores, Desarrollo Agrario y Riego, Ambiente, Energía y Minas.
[8] Decreto Supremo N° 028-2025-JUS. Publicado en el diario oficial El Peruano el 31 de diciembre de 2025.
[9] Ver, al respecto, el Boletín del IDEHPUCP. Nota del 3 de febrero de 2026.
[10] Precisamos que este último porcentaje incluye un 33 % de acciones que no presentan ningún avance y un 25 % que, cuyas acciones, si bien registraron algunos avances, estos resultaron insuficientes para considerar un cumplimiento siquiera parcial.
[11] Así, tenemos: MIDIS, MIGRACIONES, MIMP, MRREE, MTPE, OSITRAN, PCM, PERÚ COMPRAS, PROINVERSIÓN y SERVIR.
[12] Los pedidos de información a las 23 entidades públicas con responsabilidades directas en la implementación de las acciones del PNA se encuentran disponibles en el siguiente enlace: https://drive.google.com/drive/folders/1F87cHGcvsavKTmZ23d5PQe_9t_JC5dfU?usp=drive_link
Asimismo, los oficios de respuesta de las 17 entidades que brindaron respuesta se encuentran disponibles en el siguiente enlace:
[13] Así, tenemos: MEF, MEM, MIGRACIONES (MININTER), MINAM, MRREE y PERÚ COMPRAS (MEF).
[14] El artículo 3 del Decreto Supremo N° 028-2025-JUS dispuso que las entidades responsables deben priorizar la ejecución de las metas pendientes y que la coordinación de la ejecución estaría a cargo de la Dirección General de Derechos Humanos.
