Por Estephany León Rodríguez (*) y Luis Alejandro Pebe (**)
El 11 de abril de este año, el congresista Jorge Montoya, del Partido Renovación Popular, presentó el Proyecto de Ley N° 7549/2023 (en adelante, el PL) ante las comisiones de Constitución y Reglamento, así como de Justicia y Derechos Humanos. El PL, titulado “Ley que concede amnistía a miembros de las Fuerzas Armadas, Policía Nacional del Perú y Funcionarios del Estado que se encuentren sin sentencia firme por casos vinculados a la lucha contra el terrorismo en el periodo 1980-2000”, se encuentra actualmente en proceso de revisión en ambas comisiones[1]. La presente nota analiza el mencionado PL, centrándose en la incompatibilidad de esta propuesta con las obligaciones internacionales del Perú en materia de derechos humanos (en adelante, DDHH) y derecho internacional humanitario (en adelante, DIH).
La figura de la amnistía en el Derecho Internacional
Como punto previo a este análisis cabe aclarar que la amnistía es un acto oficial – ya sea legislativo, ejecutivo o constitucional – mediante el cual se prohíbe prospectiva o retrospectivamente la investigación o enjuiciamiento penal de un individuo o grupo de personas y/o la persecución de ciertos delitos, y se cancela la pena[2]. De tal forma, una amnistía “puede detener juicios inminentes o en curso, anular condenas ya dictadas y/o levantar sentencias ya impuestas”[3].
Al respecto, cabe recordar que, bajo ciertos supuestos, las amnistías están permitidas de acuerdo al derecho internacional. Si bien en el contexto del DIH se contempla a las amnistías como medidas de clemencia que las autoridades públicas pueden otorgar al fin de las hostilidades en un conflicto armado, su otorgamiento no es aplicable en casos de crímenes de guerra [4]. De igual manera, en el marco del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (en adelante, Corte IDH) ha sido clara al establecer que las disposiciones de amnistía no pueden otorgarse en casos donde se han cometido crímenes de guerra, crímenes de lesa humanidad y graves violaciones de DDHH[5].
El contenido del Proyecto de Ley N° 7549/2023
Ahora bien, como se desprende de la lectura de las tres disposiciones planteadas por el PL, el artículo 1 propone otorgar amnistía a los miembros de las Fuerzas Armadas, Policía Nacional del Perú́, Comités de Autodefensa y funcionarios del Estado denunciados o procesados sin sentencia firme por delitos vinculados a la lucha contra el terrorismo cometidos entre 1980 y 2000, con la excepción de los investigados por el delito de terrorismo. Asimismo, el artículo 2 del PL se sustenta en la Constitución, destacando la autoridad del Congreso para otorgar amnistía según los artículos 102.6 y 139.13. Estos artículos garantizan el ejercicio de la amnistía y prohíben la reapertura de procesos ya cerrados, otorgando a la amnistía efectos de cosa juzgada[6]. La exposición de motivos enfatiza que esta amnistía busca restaurar la paz y la justicia[7].
Por último, el artículo 3 del PL estipula la concesión de amnistía de carácter humanitario a las personas que cumplan con tres requisitos. En primer lugar, ser mayores de 80 años. En segundo lugar, haber sido miembros de las Fuerzas Armadas, Policía Nacional del Perú́, Comités de Autodefensa y funcionarios del Estado. En tercer lugar, haber sido condenados definitivamente, estar en proceso de ejecución y/o haber recibido una sentencia de prisión efectiva o suspendida por delitos relacionados con la lucha contra el terrorismo acontecidos entre 1980 y 2000.
Análisis del Proyecto de Ley N° 7549/2023 desde el Derecho Internacional
A la luz de esto, cabe recordar que las obligaciones estatales en materia de DDHH vinculan al Perú en todo momento. Asimismo, se evidencia que el período que comprende los delitos objeto de la amnistía, desde 1980 hasta 2000, coincide con el período del conflicto armado interno entre las Fuerzas Armadas peruanas y los grupos armados Sendero Luminoso y MRTA. De esta manera, el PL claramente hace referencia a un contexto en el que se aplica el DIH.
En este sentido, en relación a los delitos pasibles de ser comprendidos por la amnistía, se evidencia que la frase “delitos relacionados con la lucha contra el terrorismo” es de carácter general y podría abarcar una amplia gama de conductas, algunas de las cuales podrían constituir crímenes prohibidos por el derecho internacional por suponer graves violaciones de DDHH, como los crímenes de guerra o los crímenes de lesa humanidad. Por este motivo, aplicar esta medida podría contradecir la prohibición del derecho internacional de otorgar amnistías en determinados casos.
Por otro lado, otorgar amnistía a individuos que hayan cometido tales crímenes contradice las obligaciones internacionales del Estado peruano en relación con la lucha contra la impunidad. Al respecto, cabe hacer hincapié en que la Convención Americana sobre Derechos Humanos (en adelante, CADH)[8] establece en su artículo 1 la obligación de respetar y garantizar los derechos y libertades reconocidos en ella, sin discriminación, lo que incluye la obligación estatal de prevenir, investigar, sancionar y reparar violaciones. Por su parte, el artículo 25 de la CADH reconoce el derecho a la protección judicial, asegurando que toda persona afectada por violaciones de DDHH tenga acceso a recursos judiciales efectivos, independientemente de quién haya cometido la violación. Además, el artículo 8 de la CADH establece el derecho a las garantías judiciales, asegurando un proceso justo que proteja y garantice los DDHH de todas las personas involucradas.
De igual manera, como se ha mencionado anteriormente, la Corte IDH ha establecido en varias sentencias la inadmisibilidad de disposiciones de amnistía que pretendan impedir la investigación y sanción de violaciones graves de los DDHH. En la sentencia del caso Barrios Altos vs. Perú, la Corte IDH dejó claro que tales disposiciones son inadmisibles al no permitir el acceso a la justicia y la rendición de cuentas para las víctimas, y representar medidas contrarias a los estándares internacionales de derechos humanos. Además, en la sentencia del caso La Cantuta vs. Perú, la Corte IDH enfatizó que los crímenes contra la humanidad no pueden quedar impunes, rechazando la posibilidad de amnistía para tales crímenes. Estas sentencias son vinculantes para el Estado peruano, que se ha sometido a la competencia contenciosa de la Corte IDH.
Igualmente, esta obligación también está reconocida en el DIH. En este sentido, los Convenios de Ginebra, en vigor en el Perú desde 1956, contienen disposiciones detalladas sobre la obligación de investigar, juzgar y sancionar los crímenes de guerra y lesa humanidad[9]. Estas disposiciones establecen que las partes contratantes deben adoptar medidas legislativas para determinar las sanciones penales adecuadas para estas infracciones, buscar a los acusados y llevarlos ante los tribunales, independientemente de su nacionalidad[10]. Por todo esto, es claro que el Estado peruano tiene la obligación de investigar y sancionar tanto las graves violaciones de DDHH como los crímenes internacionales, garantizando el acceso a la justicia y la reparación para las víctimas. Tanto la CADH como la jurisprudencia de la Corte IDH establecen claramente la obligación estatal de prevenir, investigar, sancionar y reparar violaciones de DDHH. Además, el DIH establece la obligación de los Estados de investigar y enjuiciar los crímenes de guerra, garantizando el acceso a la justicia para las víctimas.
Reflexión final
El proyecto de ley de amnistía promovido por el congresista Aguinaga presenta serias incompatibilidades con las obligaciones internacionales del Perú en materia de DDHH y DIH debido a que el carácter general de los delitos que abarca podría beneficiar a personas que han cometido crímenes internacionales y/u otras graves violaciones de DDHH. En efecto, otorgar amnistía por graves violaciones de DDHH, como los crímenes de guerra, no sólo contradice la prohibición del derecho internacional sobre la materia, sino que ignora las obligaciones estatales de investigar, sancionar y reparar. Además, la imprescriptibilidad de estos crímenes y la obligación de garantizar el acceso a la justicia para las víctimas son principios fundamentales que no pueden ser vulnerados por disposiciones de amnistía.
Finalmente, cabe incidir en que esta no es la primera iniciativa legislativa que pretende tener como consecuencia la impunidad en relación a lo sucedido durante el conflicto armado interno, situación preocupante en tanto puede comprometer los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación. Por este motivo, resulta crucial mantenernos vigilantes y críticos frente a las situaciones que puedan implicar un alejamiento de los compromisos estatales en materia de DDHH y DIH.
(*) Bachiller en derecho, consultora y asistente de investigación en el Área Académica y de Investigaciones del IDEHPUCP.
(**) Estudiante de Derecho y practicante en el Área Académica y de Investigaciones del IDEHPUCP.
[1] Para mayor información de las características y estados del PL se puede revisar en la página del Congreso: https://wb2server.congreso.gob.pe/spley-portal/#/expediente/2021/7549
[2] Comité Internacional de la Cruz Roja. (s/f). Amnistías y Derecho Internacional Humanitario: Objetivo y Ámbito de Aplicación. Disponible en: https://www.icrc.org/es/download/file/56894/clean_version_ficha_tecnica_amnistias_y_derecho_internacional_humanitario.pdf
[3] Ibid.
[4] Los artículos 49 del I Convenio de Ginebra, 50 del II Convenio de Ginebra, 129 del III Convenio y 146 del IV Convenio de Ginebra establecen las medidas que se debe tomar respecto a las sanciones penales aplicables a quienes cometan o den órdenes para cometer infracciones graves contra los Convenios. Asimismo, la Norma 159 de Derecho Internacional Humanitario, considerada por el Comité Internacional de la Cruz Roja como una norma consuetudinaria, establece que: “Cuando hayan cesado las hostilidades, las autoridades en el poder se esforzarán por conceder la amnistía más amplia posible a quienes hayan participado en un conflicto armado no internacional o a las personas privadas de libertad por razones relacionadas con el conflicto armado, salvo a las personas sospechosas o acusadas de haber cometido crímenes de guerra, o que estén condenadas por ello.” (negritas y subrayado nuestros)
[5] Véase, por ejemplo: Caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile, párr. 152; Caso Herzog y otros Vs. Brasil, párr. 289; Caso de la Masacre de La Rochela Vs. Colombia, párr. 194.
[6] Exposición de Motivos del PL, p.9.
[7] Exposición de Motivos del PL, p.13.
[8] Ratificada por el Estado peruano en 1978.
[9] Los artículos 49 del I Convenio de Ginebra, 50 del II Convenio de Ginebra, 129 del III Convenio y 146 del IV Convenio de Ginebra que establecen las medidas que se debe tomar respecto a las sanciones penales aplicables a quienes cometan o den órdenes para cometer infracciones graves contra los Convenios.
[10] Asimismo, la Norma 158, catalogada como norma consuetudinaria del Derecho Internacional Humanitario por el Comité Internacional de la Cruz Roja, establece la obligación de los Estados de investigar y enjuiciar los crímenes de guerra cometidos en su territorio, por sus ciudadanos o fuerzas armadas. Esta norma es aplicable tanto en conflictos armados internacionales y no internacionales, requiriendo que los Estados ejerzan la jurisdicción penal conferida por su legislación nacional.
