Por Daniela Pulido Ramirez (*)
El 28 de agosto de 2026, el Poder Ejecutivo remitió al Congreso de la República el Proyecto de Ley No. 00098-2026-2031-CD (en adelante, el Proyecto), mediante el cual solicita que se le delegue la facultad de legislar, por un plazo de 120 días calendario, en ocho grandes ámbitos[1]. Este pedido se presentó un mes después del primer mensaje a la nación de la presidenta de la República, Keiko Fujimori, quien señaló que su Gobierno recurriría a mecanismos extraordinarios para atender la inseguridad ciudadana y el Fenómeno El Niño, problemas urgentes que no podían esperar “los tiempos de la burocracia”[2].
Frente a ese anuncio, la delegación solicitada aparece como una de las vías con las que el Gobierno busca atender con mayor celeridad dichos problemas. Así, si el Congreso la aprueba, el Ejecutivo podrá emitir, durante el plazo concedido, normas con rango de ley —denominadas decretos legislativos— sobre las materias que aquel autorice, sin que cada una de ellas tenga que seguir el procedimiento legislativo ordinario[3]. Las materias que el Gobierno busca regular por esta vía, sin embargo, no se limitan a los problemas que motivaron el anuncio presidencial. Aunque el Proyecto contiene diversas medidas relacionadas con la seguridad ciudadana y, en menor medida, con la prevención y atención de eventos climáticos como el Fenómeno El Niño —cuyos efectos se han buscado mitigar principalmente mediante decretos de urgencia[4] [5]—, su contenido se extiende mucho más allá de estos ámbitos. Así, la mayoría de las 66 habilitaciones solicitadas comprende reformas en materias tan diversas como el empleo, el ambiente, los recursos naturales, el sistema financiero, la simplificación administrativa, el comercio exterior y la vivienda.
Pese a la amplitud del pedido y al examen detallado que este exige por parte del Congreso, la presidenta Fujimori ha insistido en que las facultades solicitadas sean aprobadas con celeridad, vinculando especialmente esta necesidad con la lucha contra la criminalidad organizada y la recuperación del orden[6]. Sin embargo, como se ha señalado, el pedido no se limita a estas materias, sino que comprende muchas otras reformas cuya urgencia no resulta igualmente evidente. Es precisamente este contraste el que da lugar a la pregunta que titula esta nota: ¿podría el pedido funcionar como una suerte de “caballo de Troya”, al incluir, junto con medidas destinadas a responder a problemas que requieren atención urgente, otras reformas que, por su alcance y posibles efectos sobre los derechos humanos, podrían requerir un debate legislativo más detenido?
La inseguridad ciudadana en el pedido de delegación de facultades
Antes de examinar las “otras” materias comprendidas en el pedido de delegación, conviene detenerse brevemente en aquellas que han ocupado un lugar central en el discurso del Ejecutivo: la inseguridad ciudadana y el Fenómeno El Niño. A diferencia de la primera, el Proyecto no contiene un bloque específico de facultades dedicado a la atención de este fenómeno climático, pues, como se explicó anteriormente, el Ejecutivo ha buscado hacerle frente principalmente mediante decretos de urgencia. Ello no significa, sin embargo, que el Proyecto carezca de medidas vinculadas con esta problemática. Las más directamente relacionadas se encuentran entre las facultades solicitadas en materia agraria, de riego y de recursos hídricos, que incluyen propuestas orientadas a fortalecer la adaptación y la resiliencia climáticas, prevenir y reducir riesgos, y proteger a los productores frente a eventos adversos, como las sequías y las temporadas de lluvias[7].
En materia de seguridad ciudadana, en cambio, el pedido comprende doce habilitaciones que abarcan cuestiones penales, policiales, penitenciarias, migratorias y de orden interno. Dentro de este amplio conjunto, merecen especial atención dos medidas vinculadas con la participación de las Fuerzas Armadas en tareas de seguridad ciudadana. La primera consiste en modificar el Decreto Legislativo No. 1095, que regula el empleo y uso de la fuerza por parte de las Fuerzas Armadas, con el propósito de fortalecer su intervención en apoyo de la Policía Nacional frente a amenazas que afecten la seguridad ciudadana y el orden interno[8]. La segunda propone establecer un marco legal que permita calificar a las organizaciones criminales como organizaciones terroristas[9]. Al explicar el alcance de esta segunda propuesta, el presidente del Consejo de Ministros, Luis Galarreta, ha señalado públicamente que dicha calificación permitiría que las Fuerzas Armadas actúen contra estos grupos en apoyo de la Policía Nacional[10].
Dado que ambas propuestas apuntan a ampliar la participación de las Fuerzas Armadas en la lucha contra la criminalidad, será especialmente importante que cualquier reforma adoptada al amparo de las facultades delegadas respete los límites establecidos por los estándares internacionales y no reduzca las garantías que protegen a la población frente al uso de la fuerza. De acuerdo con los órganos del Sistema Interamericano de Protección de los Derechos Humanos, estos estándares exigen, en primer lugar, que las tareas de seguridad ciudadana permanezcan primordialmente a cargo de cuerpos policiales civiles y que la intervención excepcional de las Fuerzas Armadas sea extraordinaria, subordinada y complementaria, se encuentre debidamente regulada y esté sometida a controles civiles[11]. Exigen, además, que el uso de la fuerza en funciones de aplicación de la ley, ya sea por agentes policiales o militares, respete los principios de legalidad, absoluta necesidad y proporcionalidad[12]. La necesidad de garantizar controles civiles y mecanismos adecuados de rendición de cuentas cobra particular relevancia en el contexto peruano reciente, pues la Ley No. 32735 amplió el alcance de la jurisdicción militar-policial, lo que podría ocasionar que posibles violaciones de derechos humanos cometidas por policías o militares sean sustraídas de la justicia ordinaria y conocidas por dicho fuero, con el consecuente riesgo de impunidad para las víctimas[13].
Otra cuestión que merece particular atención dentro del bloque de seguridad ciudadana es el tratamiento de la migración. El Proyecto solicita modificar el régimen de control y regularidad migratoria[14], en un contexto en el que los Decretos Legislativos No. 1719 y 1720, publicados a inicios de este año, ya introdujeron modificaciones al régimen migratorio y de refugio justificadas, entre otras razones, en la seguridad ciudadana y la lucha contra el crimen organizado[15]. Como analizamos anteriormente desde el IDEHPUCP, estas reformas plantean preocupaciones respecto del acceso al procedimiento de refugio, el principio de no devolución, el debido proceso y otros derechos de las personas en situación de movilidad humana[16]. A ello se suma que, durante la campaña electoral, Fujimori vinculó sus propuestas frente a la criminalidad con la migración irregular y anunció medidas dirigidas a la expulsión de personas migrantes indocumentadas[17]. En este escenario, resulta importante que las nuevas reformas no profundicen una aproximación que asocie la migración con la criminalidad, pues ello puede contribuir a reforzar la estigmatización de las personas migrantes.
¿Qué otras materias comprende el pedido de delegación de facultades?
Aunque el debate en torno al pedido de delegación de facultades se ha concentrado principalmente en las medidas destinadas a enfrentar la inseguridad ciudadana, las 66 habilitaciones solicitadas comprenden también reformas en ámbitos muy diversos, algunas de las cuales podrían tener importantes efectos sobre el ejercicio de derechos. Esta posibilidad hace necesario examinar con detenimiento materias que, hasta el momento, han recibido menor atención. A continuación, nos centramos en tres ejemplos que ilustran esta preocupación.
Un primer ámbito que merece atención es el laboral y, particularmente, el de las medidas dirigidas a las personas jóvenes[18]. En concreto, el Ejecutivo solicita que se le faculte para legislar sobre empleo, empleabilidad y autoempleo juvenil. Según la exposición de motivos, la regulación prevista comprendería, entre otros aspectos, los mecanismos de contratación laboral y el régimen de beneficios aplicable a esta población[19], aunque no se precisa el contenido que tendrían las eventuales modificaciones. Por ello, si bien la finalidad de promover el acceso de las personas jóvenes al empleo resulta legítima y necesaria, será importante asegurar que los mecanismos finalmente adoptados no se traduzcan en una reducción de sus derechos laborales.
Esta cautela no es ajena a la experiencia peruana. En 2014 se aprobó la denominada “Ley Pulpín”, que estableció un régimen laboral especial para jóvenes de 18 a 24 años y redujo los beneficios que les correspondían respecto del régimen laboral general, incluidas las vacaciones y las gratificaciones. La norma fue derogada poco después de su aprobación, tras una intensa movilización social que cuestionó, precisamente, que la promoción del empleo juvenil se sustentara en la flexibilización de sus derechos laborales[20]. Aunque este antecedente no permite afirmar que el Proyecto pretenda reproducir aquel régimen, sí muestra la importancia de evitar que las políticas destinadas a promover el empleo juvenil terminen haciendo recaer sobre las propias personas jóvenes el costo de su inserción en el mercado laboral.
Un segundo ámbito que merece atención comprende las reformas en materia ambiental y sus posibles efectos sobre los pueblos indígenas[21]. Entre otros cambios, el Proyecto busca agilizar diversos procedimientos ambientales vinculados con proyectos de inversión pública, privada y público-privada[22]. Para ello, contempla que determinados trámites puedan ser aprobados automáticamente o considerarse aprobados cuando la autoridad competente no se pronuncie dentro del plazo establecido, mediante la aplicación del silencio administrativo positivo. Esta posibilidad alcanzaría, en ciertos supuestos, a instrumentos de gestión ambiental cuya aprobación se solicita como requisito para iniciar determinadas actividades.
Según la exposición de motivos, el silencio administrativo positivo solo se aplicaría a estos instrumentos cuando las actividades proyectadas no se superpongan, entre otros espacios especialmente protegidos, con territorios de pueblos u organizaciones indígenas. Sin embargo, el Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible (IDLADS) ha advertido que la efectividad de esta salvaguardia dependerá de que dichos territorios puedan ser adecuadamente identificados[23]. Esta cuestión resulta especialmente relevante si se considera que existen territorios indígenas que aún no cuentan con reconocimiento o titulación formal y que, por tanto, podrían no ser advertidos al evaluar la procedencia de este mecanismo.
La falta de una adecuada identificación territorial no solo podría conducir a que se aplique el silencio administrativo positivo en supuestos en los que no corresponde, sino también impedir que se advierta una posible afectación directa a los derechos colectivos de los pueblos indígenas y que, en consecuencia, se activen las garantías de participación y consulta aplicables. En efecto, el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) exige consultar a los pueblos indígenas ante medidas legislativas o administrativas susceptibles de afectarlos directamente y dispone que estas consultas deben realizarse de buena fe y con la finalidad de alcanzar un acuerdo o consentimiento (arts. 6.1.a y 6.2). En similar sentido, la Declaración de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indígenas exige celebrar consultas y cooperar de buena fe antes de adoptar medidas que puedan afectarlos (art. 19) y, específicamente, antes de aprobar proyectos que incidan en sus tierras, territorios o recursos (art. 32.2). La Corte IDH también ha desarrollado obligaciones de participación y protección frente a decisiones que puedan repercutir en dichos territorios y recursos[24]. Por ello, la búsqueda de una mayor celeridad no debería impedir una evaluación adecuada de los posibles impactos de las actividades proyectadas ni limitar las garantías de participación y consulta que resulten aplicables.
Finalmente, la diversidad de materias comprendidas en el pedido se hace aún más evidente al revisar otras facultades solicitadas. Entre ellas se encuentra la modificación de la Ley No. 31143, que introdujo topes a las tasas de interés aplicables a determinados créditos del sistema financiero[25]. La reforma apunta a modificar este régimen de límites, que el Ejecutivo considera perjudicial para el acceso al crédito y la inclusión financiera. La conveniencia económica de mantener o modificar dichos topes excede el objeto de esta nota, pero su inclusión permite apreciar la amplitud y diversidad del paquete sometido al Congreso, que, junto con las facultades vinculadas con la inseguridad ciudadana y la atención de fenómenos climáticos, comprende también cuestiones laborales, ambientales, indígenas, financieras y tributarias, entre muchas otras. Ante ello, cabe preguntarse si algunas de estas reformas, por su alcance y posibles consecuencias, no ameritarían un debate parlamentario más detenido, en lugar de ser aprobadas como parte de una delegación impulsada bajo un discurso de urgencia.
Reflexiones finales
La necesidad de responder oportunamente a problemas como la inseguridad ciudadana puede justificar que el Ejecutivo solicite facultades legislativas. Sin embargo, la urgencia con la que viene impulsando la aprobación del Proyecto contrasta con la amplitud y diversidad de las materias incluidas, algunas de las cuales no parecen estar sujetas a esa misma premura. Esta diferencia exige que el Congreso no evalúe el pedido como un conjunto indivisible, sino que examine cada habilitación y delimite con precisión el ámbito en el que el Ejecutivo podrá legislar.
Con el retorno a la bicameralidad, esta labor no se agotará en una sola cámara. Si la Cámara de Diputados aprueba el pedido, incluso con modificaciones que restrinjan las materias inicialmente solicitadas, el proyecto deberá ser revisado por el Senado, que podrá aprobarlo en sus términos, modificarlo o rechazarlo[26]. Por tanto, los límites establecidos por la Cámara de Diputados no serán necesariamente definitivos, sino que quedarán sujetos a la decisión del Senado, cuya Mesa Directiva se encuentra íntegramente conformada por representantes de Fuerza Popular y Renovación Popular, luego de que el bloque integrado por ambas agrupaciones se impusiera por 30 votos contra 29.
En este escenario cobra sentido volver a la pregunta que da título a esta nota. El riesgo de un “caballo de Troya” no radica en la amplitud del Proyecto en sí mismo, sino en la posibilidad de que la urgencia de ciertas medidas sirva para justificar una delegación que incluya también reformas que requieren un debate parlamentario más detenido. El desafío para ambas cámaras será, por tanto, examinar cada materia por separado y evitar que la urgencia de las primeras desplace la deliberación que demandan las segundas.
(*) Integrante del Área Académica y de Investigaciones del IDEHPUCP.
[1] Véase el Proyecto en el siguiente enlace: https://api.congreso.gob.pe/spley-portal-service/archivo/NDEzNTI3/pdf
[2]Gobierno del Perú (2026, 28 de julio). Presidenta Fujimori: Mi gobierno estará concentrado en atender la emergencia por El Niño y seguridad ciudadana. Gob.pe. https://www.gob.pe/institucion/presidencia/noticias/1423591-presidenta-fujimori-mi-gobierno-estara-concentrado-en-atender-la-emergencia-por-el-nino-y-seguridad-ciudadana
[3] Esta posibilidad se encuentra prevista en el artículo 104 de la Constitución, que faculta al Congreso a delegar en el Poder Ejecutivo la potestad de legislar mediante decretos legislativos sobre las materias específicas y por el plazo determinado que establezca la respectiva ley autoritativa. Como ha precisado el Tribunal Constitucional, esta habilitación se encuentra sujeta a límites: debe ser otorgada mediante una ley autoritativa, no puede comprender materias indelegables, debe explicitar la materia delegada y debe establecer un plazo determinado (Sentencia recaída en el Expediente No. 00018-2025-PI/TC, f. j. 57.).
[4] El numeral 19 del artículo 118 de la Constitución Política del Perú dispone que corresponde al Presidente de la República dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Senado.
[5] Véase: Decreto de Urgencia No. 008-2026, Decreto de Urgencia que dicta medidas para la ejecución de intervenciones ante peligro inminente por intensas precipitaciones pluviales asociados al fenómeno El Niño 2026-2027 y dictan otras disposiciones. https://busquedas.elperuano.pe/dispositivo/EX/2544824-1
[6]Exitosa Noticias (2026, 3 de septiembre). Keiko Fujimori pide celeridad para aprobar pedido de facultades legislativas: «Para enfrentar la criminalidad organizada». https://www.exitosanoticias.pe/politica/keiko-fujimori-pide-celeridad-aprobar-pedido-facultades-legislativas-para-enfrentar-criminalidad-organizada-n182979
[7] Artículo 2, literal e.
[8] Artículo 2, literal a.
[9] Artículo 2, literal a.
[10] Diario Oficial El Peruano (2026, 1 de septiembre). Premier Galarreta: FF. AA. podrán actuar contra bandas criminales clasificadas como grupos hostiles. https://elperuano.pe/noticia/303789-premier-galarreta-ff-aa-podran-actuar-contra-bandas-criminales-clasificadas-como-grupos-hostiles
[11] Véase, por ejemplo: Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2018). Caso Alvarado Espinoza y otros vs. México. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 28 de noviembre de 2018, párr. 182.
[12] Naciones Unidas. (1990). Principios Básicos sobre el Empleo de la Fuerza y de Armas de Fuego por los Funcionarios Encargados de Hacer Cumplir la Ley, principios 4 y 5; Véase, por ejemplo: Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2012). Caso Nadege Dorzema y otros vs. República Dominicana. Fondo, reparaciones y costas. Sentencia de 24 de octubre de 2012, párr. 85. Sobre el particular, cabe destacar que los principios sobre uso de la fuerza son aplicables, con carácter general, a quienes desempeñan funciones de aplicación de la ley. En ese sentido, en el referido caso, la Corte IDH señaló que la legalidad exige que el uso de la fuerza persiga un objetivo legítimo y se encuentre regulado; la absoluta necesidad requiere verificar si existen otros medios disponibles menos lesivos para alcanzar dicho objetivo; y la proporcionalidad exige que el nivel de fuerza empleado sea acorde con el nivel de resistencia o amenaza enfrentado.
[13] Pulido, D., & Chávez, G. (2026, 30 de junio). El sistema judicial en jaque: expansión del fuero militar-policial y acciones disciplinarias contra jueces supremos en Perú. IDEHPUCP. https://idehpucp.pucp.edu.pe/boletin-eventos/el-sistema-judicial-en-jaque-expansion-del-fuero-militar-policial-y-acciones-disciplinarias-contra-jueces-supremos-en-peru/
[14] Artículo 2, literal a.
[15] Chávez, G., & Pulido, D. (2026, 17 de febrero). El persistente desafío de equilibrar seguridad y protección: nuevas modificaciones a la norma migratoria en vísperas de las elecciones generales 2026. IDEHPUCP. https://idehpucp.pucp.edu.pe/boletin-eventos/el-persistente-desafio-de-equilibrar-seguridad-y-proteccion-nuevas-modificaciones-a-la-norma-migratoria-en-visperas-de-las-elecciones-generales-2026/
[16] Ibíd.
[17] Radio France Internationale (2026, 11 de abril). Perú: Keiko Fujimori promete expulsar a los migrantes y acercarse a Trump si gana la Presidencia. RFI.
[18] Artículo 2, literal c del Proyecto.
[19] Sobre el particular, véase la exposición de motivos del Proyecto, particularmente, las páginas 127- 132.
[20] Sobre el particular, véase Fernández-Maldonado Mújica, E. (2015). Perú: de la Ley General del Trabajo al Régimen Laboral “Pulpín”: Apuntes para una aproximación al proceso laboral (2000-2014). Cuadernos del CENDES, 32(89), 141–171.
[21] Artículo 2, literal e del Proyecto.
[22] Sobre el particular, véase la exposición de motivos del Proyecto, particularmente, las páginas 315- 322.
[23] Instituto de Defensa Legal del Ambiente y el Desarrollo Sostenible (2026, 1 de septiembre). Por qué la delegación de facultades en materia ambiental e hidrocarburos repite un ciclo regresivo. IDLADS. https://idladsperu.org.pe/por-que-la-delegacion-de-facultades-en-materia-ambiental-e-hidrocarburos-repite-un-ciclo-regresivo/
[24] Organización Internacional del Trabajo. (1989). Convenio No. 169 sobre pueblos indígenas y tribales en países independientes, arts. 6 y 15; Corte Interamericana de Derechos Humanos. (2012). Pueblo Indígena Kichwa de Sarayaku vs. Ecuador. Fondo y reparaciones. Sentencia de 27 de junio de 2012.
[25] Artículo 2, literal e, numeral 9 del Proyecto.
[26] Reglamento de la Cámara de Diputados, aprobado mediante Resolución Legislativa del Congreso No. 005-2025-2026-CR, arts. 108.d, 139.b y 148; y Reglamento del Senado, aprobado mediante Resolución Legislativa del Congreso No. 006-2025-2026-CR, arts. 7, 108, 110.d, 142.a, 148, 149 y 151.
